RWI in den Medien

 

Schneller zum Erfolg im Klimaschutz

Die neue Bundesregierung muss klare Prioritäten setzen und sechs Punkte beachten. Dann kann der große Wurf gelingen.
Von Ottmar Edenhofer, Veronika Grimm, Andreas Löschel, Karen Pittel und Christoph Schmidt

Frankfurter Allgemeine vom 12.11.2021

Die Anfor­de­run­gen an die Klima­po­li­tik der kommen­den Jahre sind immens. Die Emis­sio­nen in Deutsch­land sollen auf einen Pfad gebracht werden, der mit dem globa­len 1,5-Grad-Ziel des Pari­ser Klima­ab­kom­mens im Einklang steht. Bis zum Jahr 2045 möchte Deutsch­land klima­neu­tral sein. Ambi­tio­nier­te Ziele auszu­ru­fen, bedeu­tet aber keines­wegs, sie auch zu errei­chen.

In vielen Berei­chen müssen Fort­schrit­te hart erar­bei­tet werden: Es braucht eine Verviel­fa­chung des Tempos beim Ausbau der erneu­er­ba­ren Ener­gi­en, die massi­ve Stei­ge­rung der Ener­gie­ef­fi­zi­enz, umfang­rei­che Inno­va­tio­nen bei saube­rer Ener­gie, Elek­tri­fi­zie­rung, Wasser­stoff und synthe­ti­schen Kraft­stof­fen sowie der Mobi­li­tät, die Entwick­lung von Nega­ti­v­emis­si­ons­tech­no­lo­gi­en sowie die Sicher­stel­lung des Abtrans­ports von Kohlen­stoff in die Lager­stät­ten unter der Nord­see und nicht zuletzt die heraus­for­dern­de Verwirk­li­chung einer Kreis­lauf­wirt­schaft. Zudem sind massi­ve Infra­struk­tur­in­ves­ti­tio­nen zu stem­men, von Strom- und Wasser­stoff­net­zen über Lade- und Tank­stel­len­in­fra­struk­tu­ren für die klima­freund­li­che Mobi­li­tät bis hin zu drin­gend notwen­di­ger Verkehrs­in­fra­struk­tur. Darüber hinaus bedarf es einer Umstel­lung des globa­len Ener­gie­han­dels auf erneu­er­ba­re Ener­gie­trä­ger. Es wird darum gehen, die Verla­ge­rung von Wert­schöp­fung an Stand­or­te mit guten Bedin­gun­gen für die Erzeu­gung erneu­er­ba­rer Ener­gi­en zu verdau­en und im Gegen­zug neue Wert­schöp­fung nach Deutsch­land und Europa zu ziehen.

Wenn­gleich nicht offen­sicht­lich ist, wie all dies gelin­gen kann – wie es auf keinen Fall geht, lässt sich ziem­lich genau sagen: mit sekto­ral und tech­no­lo­gisch vereng­ten Ansät­zen, mit Rege­lun­gen, die Inno­va­tio­nen verhin­dern, einer halb­her­zi­gen Adres­sie­rung von Vertei­lungs­fra­gen und ausschlie­ß­lich natio­na­ler Fokus­sie­rung. Es gab in der Vergan­gen­heit in Deutsch­land keinen Mangel an klima­po­li­ti­schen Initia­ti­ven, im Gegen­teil. Doch war die große Zahl der komple­xen Förder­me­cha­nis­men und ordnungs­recht­li­chen Eingrif­fe weder syste­ma­tisch am Ziel der Emis­si­ons­min­de­rung noch an einer effek­ti­ven Inno­va­ti­ons­po­li­tik ausge­rich­tet. Sie war oft klein­tei­lig, kurz­fris­tori­en­tiert und nicht ausrei­chend mitein­an­der verzahnt.

Viele Maßnah­men der deut­schen Ener­gie- und Klima­po­li­tik, von der Förde­rung der Foto­vol­ta­ik und ener­ge­ti­schen Gebäu­de­sa­nie­rung bis hin zu Kauf­prä­mi­en für Elek­tro­fahr­zeu­ge, waren zudem sozial unaus­ge­wo­gen. Sie haben eher Einkom­men von unten nach oben umver­teilt. Zudem war der Blick allzu oft natio­nal. Der beschleu­nig­te Ausbau erneu­er­ba­rer Ener­gi­en benö­tigt aber euro­päi­sche Lösun­gen. Bei Wasser­stoff­tech­no­lo­gi­en gibt es sogar schon einen globa­len Inno­va­ti­ons­wett­lauf, dem sich Deutsch­land stel­len muss.

Eine sozial-ökolo­gi­sche Markt­wirt­schaft mit hoher Ambi­ti­on, mit effi­zi­en­ten Instru­men­ten, wirk­sa­mem sozia­len Ausgleich und einer konse­quent inter­na­tio­na­len Perspek­ti­ve kann den Weg hin zur Klima­neu­tra­li­tät weisen. Dazu sind geeig­ne­te Prio­ri­tä­ten zu setzen.

1. Klima­po­li­tik muss das Poten­ti­al des Mark­tes nutzen. Bislang konnte die Poli­tik Hinwei­se auf die mangeln­de Effi­zi­enz ihres Mittel­ein­sat­zes leicht igno­rie­ren, zu gering waren die volks­wirt­schaft­li­chen Kosten und zu wenig spür­bar für die meis­ten. Ange­sichts der neuen Ambi­tio­nen ist das weder in Deutsch­land noch in Europa eine gang­ba­re Option. Darum ist die Poli­tik gut bera­ten, wenn sie das Inno­va­ti­ons­po­ten­ti­al der Märkte nutzt.

Mit einem CO2-Preis als Leit­in­stru­ment erhal­ten Unter­neh­men und Haus­hal­te einen Anreiz für Inves­ti­tio­nen in Emis­si­ons­min­de­run­gen und für Ände­run­gen ihrer Konsum­entschei­dun­gen, ohne dass es immer wieder zusätz­li­cher Förder­instru­men­te und Tech­no­lo­gie­pro­gram­me bedarf. Die Geschäfts­mo­del­le der Unter­neh­men und die Entschei­dun­gen der Haus­hal­te werden nämlich durch den CO2-Preis grund­sätz­lich verän­dert. Nur durch Konzen­tra­ti­on auf rich­ti­ge Anrei­ze über Preis­si­gna­le kann der hohe Koor­di­nie­rungs­be­darf zwischen den vielen dezen­tra­len Akteu­ren geleis­tet werden – über Regio­nen, Sekto­ren und Tech­no­lo­gi­en hinweg.

Es braucht einen star­ken Staat, der die Verläss­lich­keit der Rahmen­be­din­gun­gen erhöht. Er muss so souve­rän sein, die klima­po­li­ti­schen Rahmen­be­din­gun­gen markt­ori­en­tiert zu gestal­ten und Detail­ent­schei­dun­gen weit­ge­hend priva­ten Akteu­ren zu über­las­sen. Vertrau­en seitens der Inves­to­ren in die Stand­fes­tig­keit der Poli­tik bei der Durch­set­zung des einge­schla­ge­nen Weges ist nötig, damit lang­le­bi­ge Inves­ti­tio­nen getä­tigt werden.

2. Klima­po­li­tik muss sekto­ra­le, regio­na­le und zeit­li­che Flexi­bi­li­tä­ten nutzen. Grund­sätz­lich hat Deutsch­land die insti­tu­tio­nel­len Voraus­set­zun­gen geschaf­fen, den CO2-Preis als sekto­ren­über­grei­fen­des Leit­in­stru­ment weiter zu stär­ken. Mit dem Brenn­stoff­emis­si­ons­han­dels­ge­setz wurde für Verkehr und Gebäu­de ein natio­na­les Emis­si­ons­han­dels­sys­tem einge­rich­tet, mit dem sich grund­sätz­lich die natio­na­len Klima­zie­le errei­chen ließen. Um die entspre­chen­de Dyna­mik zu entfa­chen, sollte die Bundes­re­gie­rung die Verstei­ge­rung von Zerti­fi­ka­ten – inner­halb eines brei­te­ren Preis­kor­ri­dors – auf 2023 vorzie­hen und dies nicht erst 2026 begin­nen. Dies liefe auf eine vorzei­ti­ge Erhö­hung der CO2-Preise im Verkehrs- und Wärme­sek­tor hinaus. Durch Fest­le­gung eines Preis­kor­ri­dors kann in der Expe­ri­men­tier­pha­se ein zu hoher Preis­an­stieg verhin­dert werden.

Darüber hinaus muss die neue Bundes­re­gie­rung erheb­li­che Über­zeu­gungs­ar­beit leis­ten, um alle EU-Mitglied­staa­ten hinter dem Vorschlag eines zwei­ten euro­päi­schen Emis­si­ons­han­dels für Verkehr und Gebäu­de zu versam­meln und ein posi­ti­ves Votum im Rat der EU zu errei­chen. Mittel­fris­tig ist auf eine Inte­gra­ti­on mit dem bishe­ri­gen euro­päi­schen Emis­si­ons­han­del für Strom und Indus­trie zu drin­gen.

Die deut­sche Klima­po­li­tik legt bislang Sektor­zie­le für Emis­si­ons­min­de­run­gen im Bereich Verkehr, Wärme, Gebäu­de und Land­wirt­schaft fest. Als Warn­si­gnal für spezi­fi­sche Heraus­for­de­run­gen kann das hilf­reich sein, aber: Wenn die Poli­tik Sektor für Sektor für die kommen­den Jahre Emis­si­ons­höchst­men­gen vorschreibt, legt sie den priva­ten Akteu­ren ein Korsett an und treibt die Kosten des Umstiegs in die Höhe. Es sollte daher darum gehen, dass die Sekto­ren auf einem lang­fris­tig erfolg­ver­spre­chen­den Weg sind.

Statt die momen­ta­nen Treib­haus­gas­emis­sio­nen in den Vorder­grund zu stel­len, soll­ten Indi­ka­to­ren verwen­det werden, die die Befä­hi­gung für weit­rei­chen­de Emis­si­ons­re­duk­ti­on in der Zukunft berück­sich­ti­gen und auch Versor­gungs­si­cher­heit und Bezahl­bar­keit der Trans­for­ma­ti­on in den Blick nehmen. Die Bundes­re­gie­rung sollte nicht mit jähr­li­chen Sofort­pro­gram­men auf Ziel­ver­feh­lun­gen reagie­ren, sondern zu Beginn der Wahl­pe­ri­ode einen umfas­sen­den, koor­di­nier­ten Klima­plan vorle­gen und diesen sorg­sam auf seine Wirk­sam­keit hin evalu­ie­ren. Das ist umso einfa­cher, je wirk­sa­mer der CO2-Preis ist: Subven­ti­ons­pro­gram­me oder ordnungs­recht­li­che Maßnah­men korri­gie­ren dann ledig­lich die Inef­fi­zi­en­zen, die ein CO2-Preis nicht behe­ben kann.

3. Klima­po­li­tik muss poli­tisch durch­setz­bar sein. Uner­wünsch­te Vertei­lungs­wir­kun­gen sind ein Problem der Klima­po­li­tik: Einkom­mens­schwä­che­re Haus­hal­te geben einen größe­ren Anteil ihres Einkom­mens für Strom, Mobi­li­tät und Wärme aus und haben weni­ger Möglich­kei­ten zu Anpas­sun­gen. Alle Maßnah­men, die expli­zit oder impli­zit die Kosten für Strom, Mobi­li­tät und Wärme erhö­hen, belas­ten diese Haus­hal­te beson­ders. Aller­dings hat eine stär­ke­re CO2-Beprei­sung einen unschätz­ba­ren Vorteil: Einnah­men können für den sozia­len Ausgleich genutzt werden. So lässt sich eine Netto-Belas­tung der unte­ren Einkom­men bei rich­ti­ger Ausge­stal­tung weit­ge­hend vermei­den.

Eine CO2-basier­te Reform der Ener­gie­steu­ern und -abga­ben ist für die Trans­for­ma­ti­on unver­zicht­bar. Beson­ders dring­lich ist dies für den Strom. Eine stär­ke­re CO2-Beprei­sung sollte hier mit einer Reduk­ti­on staat­li­cher Strom­preis­be­stand­tei­le einher­ge­hen. So gelingt die Abfe­de­rung sozia­ler Härten in den unte­ren Einkom­mens­klas­sen. Vor allem die EEG-Umlage für die erneu­er­ba­ren Ener­gi­en sollte schnell nicht mehr über den Strom­preis, sondern aus Steu­er­geld finan­ziert werden.

Das führt zu einem umfas­sen­den Büro­kra­tie­ab­bau und macht auch die Sektor­kopp­lung, also die Nutzung erneu­er­ba­ren Stroms in allen Sekto­ren, attrak­ti­ver. Wird Strom güns­ti­ger, lohnen sich Inves­ti­tio­nen etwa in klima­neu­tra­le Mobi­li­tät oder Heizun­gen. Die Elek­tri­fi­zie­rung ist ein Schlüs­sel für das Errei­chen der Klima­neu­tra­li­tät. Darüber hinaus kann an eine Rück­ver­tei­lung pro Kopf für ärmere Haus­hal­te gedacht werden, als zusätz­li­che Hilfe.

4. Klima­po­li­tik muss mit geziel­ten Maßnah­men den CO2-Preis flan­kie­ren, denn nur so kann ein CO2-Preis volle Wirkung entfal­ten. Inves­ti­tio­nen in klima­neu­tra­le Tech­no­lo­gi­en sind vieler­orts nur attrak­tiv, wenn erwar­tet wird, dass Infra­struk­tu­ren für Ener­gie­trans­port oder klima­neu­tra­le Mobi­li­tät verfüg­bar sein werden. Planung und Bau dieser Infra­struk­tu­ren müssen beschleu­nigt werden. Das erfor­dert den Einsatz öffent­li­cher Mittel und europä­isches Denken, aber vor allem den Abbau von Hemm­nis­sen, die dem schnel­len Aufbau seit je entge­gen­ste­hen.

Alle Maßnah­men, die über Infra­struk­tur­för­de­rung hinaus­ge­hen, soll­ten abge­wo­gen, punk­tu­ell und tempo­rär ange­legt werden. Bestehen­de Instru­men­te müssen dabei kritisch über­prüft werden. So könnte der Ausbau der Erneu­er­ba­ren heute schon vieler­orts markt­ge­trie­ben statt­fin­den. Dafür müssen auch hier Hemm­nis­se abge­baut werden bei Geneh­mi­gungs­ver­fah­ren und bei der Flächen­ku­lis­se. Dazu gehört auch eine Ausge­stal­tung der Förder­instru­men­te, mit der die Inte­gra­ti­on der Erneu­er­ba­ren in den euro­päi­schen Strom­markt gelin­gen kann – durch eine Weiter­ent­wick­lung des Aukti­ons­de­signs und durch einen stär­ker euro­päi­schen Blick beim EE-Ausbau.

Auch beim Umstieg auf Wasser­stoff in der Indus­trie und in Teilen der Mobi­li­tät muss die Umstel­lung von Anla­gen und Anwen­dun­gen möglichst schnell in Gang gesetzt werden. Eine Farben­leh­re des Wasser­stoffs ist hier in der kurzen Frist wenig hilf­reich. Um die Klima­zie­le zu errei­chen, ist unmit­tel­bar und in großem Umfang in neue Anla­gen zu inves­tie­ren. Der Förder­auf­wand für die Betriebs­kos­ten wird um ein Viel­fa­ches nied­ri­ger sein, wenn in einer Über­gangs­zeit Gas oder blauer Wasser­stoff genutzt werden können. Der Vorteil: Es kann sofort der nötige Umbau ange­gan­gen werden. Sobald grüner Wasser­stoff in großen Mengen verfüg­bar wird, kann auf die Nutzung fossi­ler Ener­gie­trä­ger weit­ge­hend verzich­tet werden.

Da die Einspar­po­ten­tia­le je nach Tech­no­lo­gie sehr unter­schied­lich sind, kommt es im Über­gang darauf an, Emis­sio­nen zu zerti­fi­zie­ren und konse­quent mit einem Preis­schild zu verse­hen. Ohne einen solchen prag­ma­ti­schen Weg droht entwe­der eine Verla­ge­rung der Indus­trie­pro­duk­ti­on ins Ausland, wo sie gerin­ge­ren Aufla­gen unter­liegt, oder die Umstel­lung der Anla­gen zieht sich bis weit ins kommen­de Jahr­zehnt hinein, mit entspre­chend nega­ti­ven Auswir­kun­gen auf die Emis­sio­nen.

5. Klima­po­li­tik muss in großem Umfang priva­te Inves­ti­tio­nen mobi­li­sie­ren. Priva­te Inves­ti­tio­nen machen fast 90 Prozent der gesamt­wirt­schaft­li­chen Brut­to­an­la­ge­inves­ti­tio­nen in Deutsch­land aus. Mit den rich­ti­gen Rahmen­be­din­gun­gen kann dieser „Tanker“ stär­ker auf klima­freund­li­che Geschäfts­mo­del­le ausge­rich­tet und umge­steu­ert werden. Der aktu­el­le Fokus auf öffent­li­che Inves­ti­tio­nen in Deutsch­land droht dage­gen in die falsche Rich­tung zu führen. Es wäre eine Illu­si­on zu glau­ben, die Trans­for­ma­ti­on könnte vor allem durch öffent­li­che Inves­ti­tio­nen oder umfang­rei­che Staats­hil­fen voran­ge­trie­ben werden. Nicht zuletzt sei hier auf die poli­ti­k­öko­no­mi­schen Fehl­an­rei­ze verwie­sen, die öffent­li­che Ausga­ben für den Klima­schutz seit langer Zeit beglei­ten und im Ergeb­nis oft zu Kompro­mis­sen zulas­ten Drit­ter – meist der Steu­er­zah­ler – führ­ten.

6. Klima­po­li­tik muss inter­na­tio­nal ausge­stal­tet werden. Klima­schutz braucht globa­le Koope­ra­ti­on. Nur im Schul­ter­schluss mit den wich­tigs­ten Handels­part­nern wird es möglich sein, entschei­den­de Tech­no­lo­gi­en und Inno­va­tio­nen voran­zu­brin­gen, zu skalie­ren und Poten­tia­le zur güns­ti­gen Emis­si­ons­min­de­rung zu heben. Nicht zuletzt ermög­licht globa­le Koope­ra­ti­on höhere regio­na­le Ambi­tio­nen. So könn­ten China, die USA und die EU zunächst trila­te­ral über CO2-Mindest­prei­se verhan­deln. Darüber hinaus könn­ten sie Ländern, die nach wie vor von der Kohle abhän­gen, wie Viet­nam, Indo­ne­si­en oder Bangla­desch, beim Aufbau eines fossil­frei­en Ener­gie­sys­tems helfen – durch zins­güns­ti­ge Kredi­te oder Zuschüs­se aus einem Inves­ti­ti­ons­fonds, in den auch andere Länder einzah­len können. Die Empfän­ger­län­der würden sich im Gegen­zug zur Einfüh­rung einer eige­nen CO2-Beprei­sung verpflich­ten.

Russ­land rech­net damit, dass durch den Europe­an Green Deal die Gasnach­fra­ge in Europa sinken wird. Wenn es selbst einen CO2-Mindest­preis für die eige­nen Gasex­por­te erhebt und im Gegen­zug die europä­ische CO2-Beprei­sung entfal­len kann, landen die Einnah­men beim russi­schen Finanz­mi­nis­ter und nicht in der EU. Euro­pas Emis­sio­nen würden dennoch sinken. Auch Japan könnte mittel­fris­tig einen Mindest­preis erhe­ben. Gelingt es, Indien mit ins Boot zu holen – was nicht einfach werden wird –, würde dieser Club immer­hin zwei Drit­tel der welt­wei­ten Emis­sio­nen ein Preis­schild anhef­ten. Entspre­chend sollte die neue Bundes­re­gie­rung beim nächs­ten G7-Gipfel im Früh­som­mer 2022 die Grund­sät­ze ihrer stra­te­gi­schen Klima­au­ßen­po­li­tik vorstel­len und konse­quent voran­trei­ben.

Wenn unsere Handels­part­ner ihren Verpflich­tun­gen aus dem Pari­ser Abkom­men nach­kom­men und im Gleich­schritt ihre Klima­po­li­tik verschär­fen, sinkt die Gefahr von Carbon Leak­age und Wett­be­werbs­ver­zer­run­gen auf globa­len Märk­ten. Dabei wird man sich aber in zwei Punk­ten ehrli­che Rechen­schaft geben müssen:

Erstens wird es eine ambi­tio­nier­te globa­le Klima­po­li­tik nur geben können, wenn zugleich eine erheb­li­che Umver­tei­lung finan­zi­el­ler Mittel von den Indus­trie­län­dern zu den Entwick­lungs- und Schwel­len­län­dern und damit einher­ge­hend ein umfas­sen­der Tech­no­lo­gie­trans­fer verwirk­licht wird. Der beschleu­nig­te Aufbau welt­wei­ter grüner Wert­schöp­fungs­ket­ten wird – beispiels­wei­se im Anla­gen­bau – wieder­um attrak­ti­ve Märkte eröff­nen. Für die deut­sche Volks­wirt­schaft liegt in der globa­len Klima­ko­ope­ra­ti­on auch eine Chance.

Zwei­tens werden Ener­gie­im­por­te in massi­vem Ausmaß auch in Zukunft für die Ener­gie­wen­de notwen­dig sein. Deutsch­land ist wie kaum ein ande­res Land in die globa­len Handels- und Leis­tungs­bi­lanz­strö­me einge­bet­tet. Grüner Strom und Wasser­stoff werden aber in ande­ren Regio­nen der Welt güns­ti­ger verfüg­bar sein. Daher sind Impor­te grund­sätz­lich volks­wirt­schaft­lich sinn­voll und leis­ten einen Beitrag zu unse­rem Wohl­stand. Vor dem Hinter­grund der aktu­el­len Gaskri­se wird aber auch deut­lich, dass es mehr lang­fris­ti­ge, vertrau­ens­vol­le, stabi­le Ener­gie­part­ner­schaf­ten und eine Diver­si­fi­zie­rung der Anbie­ter braucht, um Abhän­gig­kei­ten und eine Gefähr­dung der Sicher­heit der Ener­gie­ver­sor­gung zu mini­mie­ren. Dies betrifft auch Part­ner­schaf­ten mit bishe­ri­gen fossi­len Liefe­ran­ten, inso­fern diese über entspre­chen­de Poten­tia­le für grüne Ener­gi­en verfü­gen.

Es gibt einen brei­ten Konsens für eine ehrgei­zi­ge Klima­po­li­tik: Die Wirt­schaft ist bereit, den Weg der Trans­for­ma­ti­on zu beschrei­ten, die Jugend fordert die Siche­rung ihrer Lebens­grund­la­gen, und die Verhand­lun­gen in Glas­gow zeigen, dass auch die inter­na­tio­na­le Gemein­schaft Schrit­te in Rich­tung Treib­haus­gas­neu­tra­li­tät gehen will. Die Poli­tik muss jetzt einen großen Wurf wagen: Der klima­po­li­ti­sche Ehrgeiz hat nur dann eine Chance, sein Verspre­chen einzu­lö­sen, wenn er die Kraft der Märkte nutzt und konse­quent über natio­na­le Gren­zen hinaus denkt; dazu bedarf es eines star­ken Staa­tes, der stand­fest zu seinen klima­po­li­ti­schen Zielen steht, sich mit Weit­blick und stra­te­gisch inter­na­tio­nal enga­giert und durch sozia­len Ausgleich die Gesell­schaft zusam­men­führt. So könnte Klima­po­li­tik ein Signal des Aufbruchs werden: Sie kann, wenn sie klug gemacht ist, den Wohl­stand sichern und die Frei­heits­rech­te künf­ti­ger Gene­ra­tio­nen wahren.

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